关于周忱的巡抚江南，《明史》有如下描述：“（宣德）五年九月，帝以天下财赋多不理，而江南为甚，苏州一郡，积逋至八百万石，思得才力重臣往厘之。乃用大学士杨荣荐，迁忱工部右侍郎，巡抚江南诸府，总督税粮。”
永乐中后期至宣德初年，江南等地逋赋严重。为确保财政收入，宣宗在派出胡概、叶春常驻江南，打击豪右，兴革利弊的同时，另派部院大臣直接参与江南等地税粮的催督解运。
明代以部院大臣直接参与地方税粮催解的最早记录，发生在洪熙元年。
当年闰七月，福建等道监察御史何楚莫等劾奏（南京）都察院左副都御史夏迪“催粮常州，纵旧同僚之子往来，受武进县民白金，知有外议，始饰辞首官。又杖杀粮长朱辉，难任风宪，请正其罪”。
夏迪是在永乐二十二年十二月才升任南京都察院左副都御史，故其催粮常州之事，当发生在洪熙元年上半年。
宣德二年三月，行在户部奏：“浙江等布政司、直隶苏松等府秋粮，应纳淮安、徐州仓者为数甚多，恐催征稽缓，有妨儧运，请分遣廷臣督之。”于是宣宗命都察院右佥都御史李浚、通政司左通政朱侃、鸿胪寺少卿刘顺、王勉及巡抚苏松大理寺卿胡概、参政叶春分督。
同年九月，行在户部尚书夏原吉奏：“京师文武官吏旗军并工作军士夫匠用粮数多，虑仓储不给，请以浙江、江西、湖广并直隶苏松等府今年定拨淮安、徐州秋粮发民运赴通州仓，其平江伯所运淮安等仓粮少，则于南京仓内关运上。”于是又命侍郎王让、曹本、金庠、苏瓒、副都御史陈勉往督其事。
三年九月，又遣行在吏部右侍郎王让、兵部左侍郎曹本、都察院左佥都御史李浚、大理寺左寺丞杨复、鸿胪寺右寺丞焦循分督直隶、浙江、江西秋租。（《明宣宗实录》卷65、6、26、31、47）
四年八月，再次命行在工部右侍郎罗汝敬、都察院左佥都御史李浚、大理寺右少卿传启让、鸿胪右寺丞焦循、郎中赵新、胡添祺、员外郎张鉴、吴杰往苏松、浙江、江西等处督运粮赋。
从宣德二年至四年间，朝廷连续四次派遣中央部院大臣直接赴各省督理税粮征解，可见当时各地逋赋问题何其严重，而原有税粮征解体系已出现运作不灵之势。
为保证财政收入，明廷只得加强督催力度。
不过，以临时差遣部院大臣督理税粮的做法毕竟不是长久之计，特别是一旦所用非人，反而事倍功半。
宣德三年三月，宣宗就曾特别敕谕行在户部，“遣官催粮，往往在外贪浊，岂无廉公可使？尔其审之！”
此外，利用外派之机，作威作福者也大有人在，比如宣德二、三年间两次受遣的兵部左侍郎曹本，在催督浙江秋粮期间，“所至诸闸，作威肆虐，唯已所督运者得度，其他处运粮及军民商贾皆不得行”，导致“舟楫积滞，雨水骤发，伤坏者多。”
“（曹）本初督税粮浙江，催征颇勤，然挟势骄蹇，惟务便已，不恤下人，道路侧目，且恣肆贪求。有敕奏其罪者，本还朝，上切责之。行在户部奏本所督粮未完者多，仍命往督。至是，有告本恃恩非法，不改前过”，于是宣宗将其降为山西布政司右参政。
宣德四年，宣宗对再次派出督粮的罗汝敬等人嘱咐道：“比来有司征收多弊，输纳违期，今命尔等往督之，催科当戒苛刻，持已当加廉慎，无效曹本所为也”。
不久，又对行在户部臣抱怨道：“各处税粮多有逋慢，督运之人少能尽心，奸民猾胥为弊滋甚，百姓徒费，仓廪未充，宜得重臣往莅之。”
可见，曹本只是当时督粮大臣中“反面教材”的典型之一，这种临时性差遣的效果并不令人满意。
宣德五年九月，在夏原吉、杨士奇、杨荣等重臣的推荐下，升行在吏部郎中赵新为吏部右侍郎，兵部郎中赵伦为户部右侍郎，礼部员外郎吴政为礼部右侍郎，监察御史于谦为兵部右侍郎，刑部员外郎曹弘为刑部右侍郎，越府长史周忱为工部右侍郎，分赴江西、浙江、湖广、河南山西、北直隶府州县及山东、南直隶苏松等府县，“总督税粮”。
临行之前，宣宗赐敕谕曰：“今命尔往总督税粮，务区画得宜，使人不劳困，输不后期。尤须抚恤人民，扶植良善。遇有诉讼，重则付布政司按察司及巡按监察御史究治，轻则量情责罚，或付郡县治之。若有包揽侵欺及盗卖者，审问明白，解送京师。敢有沮挠粮事者，皆具实奏闻。但有便民事理，亦宜具奏。尔须公正廉洁，勤谨详明，夙夜无懈，毋暴毋刻，庶副朕委任之重。”（《明宣宗实录》卷57、39、44、55、70）
从中可知，周忱等人的所谓“总督税粮”，是对宣德二年以来差遣部院大臣催督税粮办法的延续，而不同之处在于，一方面，周忱等人是经过精心挑选，破格提拔，专门负责督粮工作的；另一方面，为便于常驻地方处理督粮相关事宜，周忱等人还被赋予了一定程度的“巡抚”功能，可以对地方诉讼作出不同程度的处理，特别是对于涉及税粮逋欠问题的经济案件，可以便宜行事。
这和之前的部院督粮大臣是有本质区别的，倒是同胡概、叶春巡抚期间的职权有通同之处。
只不过，周忱等人的本职工作是督粮，而胡概则以捕盗和督理农务为主。
在周忱之前，宣宗已经任命了侍郎成均赴江南接替胡概督理浙西农务，也兼任“巡抚”。
至此，江南地区再次出现两位巡抚，即“督农巡抚”成均和“督粮巡抚”周忱。
到宣德七年，成均还部后，周忱一人集督粮、督农（治水）、巡抚等权责于一身，还陆续肩负起清理军伍、督理盐政等职权，其辖区也基本固定为南直隶十府一州，兼管浙江嘉湖二府税粮、水利，而应天巡抚至此遂成为定制。
周忱是著名的理财专家，先后在江南巡抚达二十一年之久。
“江南赋，民独苦，征一石，解万户。
周尚书，来何暮，减官田，十之五。
济农仓，不足补，浚六湖，成沃土。
二十余年歌且舞，谁其嗣之赤历簿？
尚书不来吏呼怒。民独苦，江南赋。”
上述类似民谣的《江南赋》，乃清初被康熙皇帝称为“老名士”的长洲才子尤侗所作，用以歌颂明代江南巡抚周忱的历史功绩。
周忱的根本任务是缓解永乐以来江南地区的巨额逋赋，保证对国家财政的有效供应，而督粮期间更实现了对江南财赋的全面整顿。总体看来，主要体现在以下五个方面：
1，落实宣、正年间的江南减赋。
2，促进田赋改折。
3，配合漕运制度改革，创立论粮加耗的“平米法”（也叫“牵耗法”）。
4，建立济农仓制度。
如果说，前两条是对明前期逋赋的前提——“重赋”的直接缓解，那么后两条，则是着力于提高江南地区的赋税征解偿付能力。
据周忱自称：“直隶苏松常州各府，税粮繁重，自永乐初年至宣德七年以前，并无一年纳完者。臣受命以来，夙夜恐惧，是以不避嫌疑，违越常例，令各府县于水次置立仓场，将一应税粮连其食用船钱加耗米俱收于内，见数拨运，积有余剩，付有司赈济贫民，及买办军需公用，近八九年间，方得总足”。（《明英宗实录》卷116）
随着这些措施的顺利推行，从宣德七年以后，永乐以来日益严重的江南逋赋终于得到控制。
“自宣德八年为始，至正统十四年止，通计一十七年，每年完过正粮四百余万，皆有通关销缴。苏州一府，未立法之先，每年欠粮一百余万，皆幸蠲免。既立法之后，每年完粮二百余万，又得余剩加耗别用。……苏松等府自宣德八年至正统十四年，因忱稽考加耗，税粮俱完，全无拖欠”。（周忱《求全得毁书》）
可见，宣德八年至正统十四年间，确实达到了《明史》所称的“江南数大郡小民不知凶荒，两税未尝逋负”的状态。
周忱治理逋赋的诀窍，在于成功地利用“平米法”和“济农仓”建立起一套强大的江南地方财政系统，不但成功完纳赋税，还产生了大量“羡余”，用以支付地方公共开支。
但问题是，地方独立财政系统与明朝中央集权的统治原则格格不入，因此朝廷内外对周忱江南政策的质疑与弹劾就一直持续不断。
周忱能够在江南坚持二十年屹立不倒，除了其卓越的个人能力外，实与宣、正时期最高统治集团的支持密不可分。
但也正因为这个原因，在三杨去世，特别是正统十四年，英宗“北狩”，王振势力遭清洗后，周忱失去朝中奥援，很快被弹劾罢官。
而获罪缘由，正是他的“牵耗法”与“济农仓”之制。
景泰元年，户部奉，“近应天府溧阳县民彭守学言：‘直隶常镇苏松浙江嘉兴等处钱粮，数年以来，并无拖欠。攒收之时，加耗每石有七斗、九斗者，及起运兑军并存留上仓，积出羡余，动以万计，因巡抚侍郎周忱不能遍历防闲，遂致各该官更粮里人等，或指以修学校、盖公馆，及整补寺观为名，甚至变两假公花销，任其所为，不可胜计’。臣等切详，此弊容或有之，请选本部郎中等官二员，驰驿分往各处查究追征。从之”。（《明英宗实录》卷191）
另据周忱自述，其获罪缘由，实因他成功解决了逋赋问题，使得江南地方奸猾无法享受蠲免逋赋的待遇，正所谓“求全得毁”：
“正统十四年六月，遇蒙赦宥，凡正统十三年以前各处拖欠税粮马草，俱得蠲免。而苏松等府，升合无欠，不沾蠲免恩例，下民方归咎于忱。
然忱以公心完粮，听其自然。廼因罢闲官彭守学建言，当案者偏信平日谤议之言，呈部差官，前来查究。因宣德八年至正统十四年正粮皆完，却将一十七年额外用过加耗船脚钱及芦席稻草等项，折算一百余万，着要民间追征，重加罪责切详。宣德七年以前各处正粮拖欠者，得以蠲免，彼此皆无口舌。
苏松等府自宣德八年至正统十四年，因忱稽考加耗，税粮俱完，全无拖欠，不霑蠲免者，反蒙于额外查征加耗，又加之以通同侵欺之名，岂非所谓‘求全而得毁’者乎？”（周忱《求全得毁书》）
景泰二年，明廷遣户部主事黄琛、王澍、监察御史李鉴往苏松常镇嘉湖等府，追征尚书周忱所费粮，以数十万计，皆远年耗用，于见在官吏粮里追陪。给事中御史请暂停止，户部尚书金濂执奏不从。
周忱自陈云：“臣先总督各府粮，见彼处大户不肯纳粮，里甲逼征小民，倍出加耗，代其远运，以致连年负欠。
臣遂于宣德八年春赴京议，将加耗并远运脚费衬仓作囤芦席稻草，悉令大小户自纳本年税粮，方得完足。
行之数年，余粮积出渐多，芦席稻草并易钱入官。
臣见各府或遇赈济，饥荒补纳，遭风失盗粮米，买辨纳官丝绢，修理舍廨庙学，攒造文册，及水旱祈祷，管粮官无马骑坐，俱科于民，于是将所余粮及所易钱随时支用，有赈贷未还，遇赦宥免者，有估计时值，低昂不一者。缘奉宣宗皇帝并太上皇帝敕谕，许臣便宜行事，以此支用，不复具闻。
今因民人彭守学奏，户部差官，勘出前项过征妄费钱粮，致被十三道纠劾，实臣出纳不谨，罪重丘山，死有余辜”。
礼部尚书杨宁亦言：“忱通同官吏，妄费钱粮，罪乃在忱，而粮于民间追征，民何以堪？况差官去，惟务催科，不为究实，如千石造桥，与准数百石万石盖寺，与准数千石余皆追还，至有抛弃产业，挈家逃窜者，如此逼民几何，不至相聚为盗？伏望圣恩准勘，正统十四年以后侵欺者征纳，以前者蠲免”。
诏从之。召回琛、澍、鉴，令巡抚侍郎李敏俟秋成进完，果陪纳不前者已之。
既而六科十三道复劾忱自陈不实，“观其意，似谓正粮既完，余粮已应得花费，此老奸巨猾之所为，情实难恕，乞治其罪”。
诏以忱年老，寘不问。（《明英宗实录》卷205）
景泰二年八月，周忱被迫致仕，“忱既被劾，帝命李敏代之，敕无轻易忱法。然自是户部括所积余米为公赋，储备萧然。其后吴大饥，道馑相望，课逋如故矣。民益思忱不已，即生祠处处祀之。”
景泰四年十月，一代名臣周忱郁郁而逝，终年七十三，得谥“文襄”。（《明史》卷153）
自是之后，明政府再无政策性减赋，而作为江南财赋总管的历任应天巡抚，只能在保证定额前提下，对苏松等府官民田科则、征解加耗方式上做内部调整。